Ideas preliminares sobre los Códigos de Conducta. Introducción al Buen Gobierno

Los productos normativos (leyes y reglamentos) forman parte, de lo que por mi parte se debe considerar como un sistema “integral” en todo lo que respecta a una institución; tales marcos jurídicos tienen tras de sí la fuerza coactiva del Derecho y, por tanto, el sistema institucional ejecutivo y judicial para aplicar sus previsiones. Los códigos éticos o de conducta (también denominados en ocasiones de buen gobierno) son, sin duda, parte integrante también de los Sistemas de Integridad Institucional, pero siempre en su dimensión auto-reguladora.

En todo caso, se trata bajo mi opinión, de una solución modesta en su planteamiento, con un enfoque de orientación claramente sesgado en su dimensión preventiva o de identificación de “marcos de riesgo” los cuales
pudieran anticipar y eviten, así comportamientos no éticos como antesala de la corrupción.

Los códigos éticos o de conducta de las instituciones públicas no deben, por tanto, formalizarse como normas jurídicas o a través de expresiones jurídico-formales, ya sean creados a través de leyes o por medio de manifestaciones de la potestad reglamentaria. Este puede considerarse como uno de los equívocos más comunes en nuestro contexto jurídico-institucional. Siempre ha existido una tendencia natural a trasladar al plano normativo-jurídico este tipo de instrumentos. Ello se vio con claridad en la regulación que llevó a cabo el propio EBEP (artículos 52 a 57), se ha reproducido en la Ley básica de transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre; en su título II relativo al Buen Gobierno) y tal forma errónea de actuar ha impactado negativamente sobre otras tantas leyes o decretos de Comunidades Autónomas (e, incluso, en alguna entidad local) que han seguido equivocadamente esa estela.

Debe quedar claro, que los códigos de conducta son instrumentos de autorregulación y, por tanto, las leyes o los reglamentos no deben ser su medio de expresión formal; todo lo más en los textos normativos se pueden incorporar algunos valores o principios, sobre los cuales se construyan luego las normas de conducta o de actuación que se recojan en tales códigos. Menos aún si cabe debe producirse el incumplimiento de los valores, principios o normas de conducta, consecuencias sancionadoras, puesto que en ese caso traspasamos el mundo de los códigos éticos y de conducta y nos sumergimos en la esfera del Derecho penal o administrativo sancionador. Transgresiones de este calado se advierten por doquier en nuestro sistema legal, tanto estatal como autonómico. El propio Consejo de Estado, al dictaminar sobre el anteproyecto de la Ley básica de transparencia, cayó en ellos de forma clara, ya que generó un problema de conceptos. Actualmente examinada la coyuntura legal no es fácil abrir hueco a los espacios de autorregulación ante una amplia y densa comunidad de juristas que puebla nuestras administraciones públicas y que se muestra poco o nada receptiva hacia este fenómeno. Por todo esto es oportuno en ocasiones mirar qué se está haciendo fuera de nuestras fronteras.

Los códigos de conducta incorporan una serie de normas de conducta o de comportamiento que, encuadradas en unos principios o valores, pretenden “orientar” en sentido positivo la acción y la actuación de tales cargos o servidores públicos, aunque en circunstancias extremas puedan tener también, de forma excepcional, algunos efectos de reprobación o de carácter traumático. Tienen, cabe insistir sobre ello, un componente de autorregulación. Su dimensión es básicamente preventiva, frente al carácter represivo (o, en su caso, disuasorio) de los marcos jurídicos.

Ciertamente, los códigos de conducta pueden incorporar otros instrumentos o herramientas. También pueden existir códigos que combinen las normas de conducta con las normas de actuación. Las primeras se escudan en valores o principios de naturaleza ética, las segundas tienen que ver con el funcionamiento de las estructuras organizativas y sus resultados, su finalidad es más bien la eficacia y eficiencia de tales organizaciones. Tales normas de actuación se vinculan con una serie de principios de buen gobierno o también denominados en ocasiones de buenas prácticas en la gestión pública. Esta distinción es importante para evitar la confusión creciente y mezcla desordenada que se produce entre códigos éticos, códigos de conducta, códigos de buen gobierno y, en fin, códigos de buenas prácticas.

CÓDIGOS DE CONDUCTA

La ética institucional, a diferencia del Derecho, pretende construirse en sentido positivo, adoptando un sesgo de marcado carácter preventivo que pretende permear las conductas y comportamientos (esto es, busca si se quiere modificar los “hábitos” o el carácter) de los cargos o servidores públicos mediante procesos de “internalización” de tales valores y normas de conducta. Lo transcendente no es en sí la existencia de la norma, el elenco de valores o la previsión de las conductas, tampoco su reproducción en un papel o en un documento electrónico, ni siquiera que el código de conducta sea leído o conocido, lo realmente importante es que el sujeto (cargo o funcionario público) lo haga suyo.

Otra idea de código ético puede ser “Una norma social internalizada tiene, así, una dimensión emotiva que hace que el individuo sienta orgullo al cumplirla y vergüenza si deja de hacerlo. Pero ‘internalizada’ significa ‘sentida’, no solo sabida. El mero conocimiento de lo que hay que hacer no nos mueve a actuar, como repitió Spinoza” Y la ética, también la pública, se vincula estrechamente con la acción. La responsabilidad moral, tal y como acertadamente describió Jankélévitch, “es antecedente o prospectiva y atañe al futuro, a los actos por hacer, señala las tareas que nos incumben”. En estos rasgos citados se distancia de la responsabilidad jurídica, pues esta es consecuencia y concierne únicamente a los actos ya hechos. La ética mira al futuro y no al pasado.

Como bien señaló Weber –cuando se refería a la ética en la actividad política- no se pregunta sobre “cuáles han sido las culpas en el pasado”. Para eso está el Derecho. En suma, los códigos éticos o de conducta no son otra cosa que la exteriorización de los valores y principios, así como de las normas de conducta y de actuación, que deben guiar el desarrollo de las conductas o comportamientos, así como de las actividades profesionales de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, más allá de las normas jurídicas previamente establecidas.

Los códigos éticos deben venir acompañados, para ser efectivos, de una “infraestructura ética”, en la cual estos deben incorporarse como un elemento más (lo que bajo mi opinión puede denominarse como Sistemas de Integridad Institucional). Si se hace una mala apuesta por aprobar un código de conducta sin insertarlo en un Sistema o Marco de Integridad Institucional y, por tanto, no se garantiza la efectividad de sus valores y normas de conducta, tal operación no es una manifestación de una política de integridad ni una apuesta por la Ética Pública, pretende solo efectos propagandísticos (que se diluyen el mismo día en que se difunde o, en el mejor de los casos, al poco tiempo) y formaría parte, así, de un burdo mecanismo de autoengaño institucional (o de ese “teatro de marionetas” del que hablara Kant), muy propio de una comunicación política ignorante (por mucho que utilice profusamente las redes sociales), que tanto abunda en estos tiempos.

Por último, manifestar y casi obligar a la inmediata necesidad de que nuestras instituciones introduzcan códigos éticos pudiendo visionar que aquel partido que lleve consigo esta propuesta para el futuro obtendrá una ventaja considerable en el liderazgo traslacional, por otra parte, se debe considerar la bicefalia de futuro simplemente observando su entorno.